美国“退群”与中国“进场”：全球治理权力的此消彼长

王毅在2025年全国两会记者会上批评“美国优先”政策可能使世界倒退回“丛林法则”，几乎同一时间，中国国务院总理李强在联合国大会上表示，中国将“一如既往地坚定维护以联合国为核心的多边全球治理体系”。

2026年1月7日，美国总统特朗普签署总统备忘录，指示美国退出66个被认定为“不再符合美国利益”的国际组织。这批“退群”名单包括31个联合国实体（如联合国文明联盟、人类住区规划署、拉丁美洲和加勒比经济委员会等）以及35个非联合国组织。备忘录要求所有行政机构立即采取措施，停止参与和资助这些组织。

背景与政策脉络

此举是特朗普政府“美国优先”外交政策的延续。自2025年1月重返白宫以来，美国政府已先后宣布退出《巴黎协定》、世界卫生组织、联合国人权理事会，并第三次启动退出联合国教科文组织（UNESCO）的程序。其核心逻辑是，将国际组织的会费与参与视为成本，并评估其议程是否与美国保守派的政治立场（如反“觉醒”议程、亲以色列等）相一致。此次大规模审查与退出，正是将这一逻辑系统化、规模化的执行。

涉及的主要机构

领域	示例机构	主要职能
发展与人道	联合国贸易和发展会议 (UNCTAD)	促进发展中国家贸易、投资与发展。
	联合国人口基金 (UNFPA)	促进生殖健康、人口与发展。
气候与环境	联合国气候变化框架公约 (UNFCCC)	主导全球气候变化谈判与合作。
区域与专项	联合国拉丁美洲和加勒比经济委员会	促进该区域经济社会发展。
	联合国训练研究所 (UNITAR)	提供国际事务培训与能力建设。
文明与社会	联合国文明联盟	促进不同文明与文化间对话。

 

01 战略转向：美国“退群”的逻辑与代价

特朗普政府退出国际组织的行动并非孤立事件，而是一场持续进行的外交战略转向。自重返白宫后，短短两个月内，美国已退出多个重要国际组织和机构，同时冻结大部分对外援助，与传统盟友关系也陷入紧张。

这一系列“退群”动作背后是美国对国际组织认知的根本转变。特朗普在备忘录中将退出的理由归结为“这些组织和实体的运作有悖于美国国家利益、安全、经济繁荣或主权”。在美国看来，许多国际组织已成为“浪费资源的无用机构”。

美国的撤退产生了双重打击效果：一方面重创了联合国的运作能力，使其在全球各地的救援与维和行动陷入困境；另一方面动摇了联合国体系的合法性，曾经以维持国际秩序自诩的美国，如今成为了多边体系的最大破坏者。

更深远的影响在于国际规则体系的动摇。当规则的创建者和最大受益者开始质疑规则本身时，整个二战后的国际秩序基础便面临前所未有的挑战。

02 真空与机遇：中国如何填补美国留下的空间

美国退出的每一个国际组织背后，都留下了一个权力和影响力的真空地带。中国敏锐地把握了这一历史性机遇，采取了一系列策略性举措填补这些空间。

中国的策略可以概括为“选择性介入”和“多角色扮演”。在不具争议的技术领域，中国积极参与，例如在国际电信联盟、粮农组织等机构发挥建设性作用。

在资金层面，中国正逐步承担起美国卸下的责任。中国已成为联合国常规预算与维和预算的第二大出资国，承担着联合国常规预算的20.004%、维和经费的23.8%，总额超过6.8亿美元。

中国在国际组织的人事布局也日益扩大。过去14年来，联合国雇用的中国公民人数翻了一番。更值得注意的是，中国籍官员已经进入了联合国的核心岗位，包括联合国粮食及农业组织、国际电信联盟等专门机构的领导席位。

03 话语权争夺：中国倡导的全球治理新理念

中国在国际舞台上的角色转变，不仅体现在资金和人员上，更体现在理念和话语体系的建构上。当美国强调“本国优先”时，中国提出了截然不同的全球治理理念。

构建人类命运共同体成为中国外交的核心概念，这一理念超越了国家间的分歧与差异，倡导共同呵护人类唯一可以居住的星球。这一理念已获得广泛支持，更有超过四分之三的国家加入了共建“一带一路”的大家庭。

中国在联合国大会及专门机构中积极提出“改革倡议”，主张发展中国家应拥有更多代表性，这一立场赢得了不少国家的支持。特别是在提升非洲国家代表性方面，中国的主张与“全球南方”国家的诉求形成了共鸣。

中国的全球发展倡议、全球安全倡议、全球文明倡议和全球治理倡议，系统性地构建了中国特色的全球治理话语体系，为日益动荡的世界注入了稳定性和可预测性。

04 实际行动：中国在全球治理中的具体贡献

理念需要行动支撑，中国在全球治理中的实际贡献正在多个领域显现。在联合国维和行动中，中国是常任理事国中派出维和人员最多的国家，常年派驻1800余名维和军警，承担工兵、医疗、运输等支撑性任务。

截至目前，中国累计派出维和人员5万余人，参加了26项维和行动，足迹遍布20多个国家和地区。这些“蓝盔”部队不仅是和平的守护者，也成为中国国际形象的活广告。

在发展与人道主义领域，中国利用“南南合作基金”及“和平与发展基金”等平台，系统化地将减贫、粮食安全以及公共卫生等成功经验推广至更多发展中国家。

在气候变化这一全球性挑战面前，中国坚定支持《巴黎协定》，承诺2030年实现碳达峰，2060年实现碳中和。中国通过“南南气候合作基金”向发展中国家提供资金支持，帮助其提升气候适应能力。

05 挑战与限度：中国影响力提升的制约因素

尽管中国在全球治理中的影响力显著提升，但这一进程并非没有挑战和限度。中国在国际组织中的影响力提升仍面临结构性制约。

中国候选人在竞争联合国高级职位时并非一帆风顺。例如在教科文组织总干事的选举中，中方推荐人虽进入最终轮次，却与其失之交臂；类似案例还包括联合国毒品与犯罪问题办公室以及世界知识产权组织总干事的职位竞选。

中国在国际组织中的话语权提升，也伴随着责任和期望的增加。随着出资比例和人员参与的增多，国际社会对中国在全球治理中的表现有了更高期待。

中国还需要在“多边主义捍卫者”形象与自身国家利益之间保持平衡。中国在联合国中的策略是“选择性介入”，即在技术领域积极参与，而在人权与政治议题上则主张“节制与主权”。这种策略虽然有助于以相对低成本取得制度性影响力，但也可能被批评为“机会主义”。

06 未来图景：多极世界中的中美角色重塑

美国“退群”与中国“进场”的对比，反映的不仅是两国外交政策的差异，更是全球权力格局深刻变革的缩影。未来的全球治理体系将呈现更加多元和多极的特征。

随着美国对多边体系的疏离，联合国可能面临“分散化”的新形态。部分中等强国或新兴经济体如德国、日本、印度、巴西等，纷纷组建各种次级团体推动安理会改革。

区域组织和多边机制将在全球治理中扮演越来越重要的角色。金砖国家组织、二十国集团与区域机构的兴起，意味着全球治理的重心正在从单一的联合国体系向多层次、多中心的网络结构转移。

中美之间的竞争与角力将持续塑造联合国改革的未来走向。美国演讲质疑联合国的作用，反映出美国在多边主义的退缩；而中国则试图填补美国退场留下的领导空缺，塑造负责任大国形象。

当美国代表在联合国大会上质疑多边主义的价值时，中国代表正在阐述如何“使联合国更加强大、更加有效”。国际秩序的天平正在发生微妙的倾斜。美国退出国际组织的决定，如同一块投入平静湖面的巨石，激起的涟漪正改变着全球治理的版图。

世界正在见证一场静默的权力转移——不是通过战争或对抗，而是通过支票簿、维和部队、全球倡议和联合国讲台上的演讲。当历史的书页翻过这一章，这年可能被标记为全球治理“指挥棒”易手的关键年份。

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